一典丰投资
问题产生
在政府投资项目、国有企业投资项目或使用国有资金的建设项目中，发包人通常要求以政府审计结论作为双方工程价款的结算依据。由于该约定并不违反法律法规的强制性规定，属于有效约定，应当按照约定履行。但在司法实践中，经常存在审计部门长期未出具审计结论，或者有证据证明审计结论明显不当，导致承包人主张工程价款没有结算依据或审计结论对当事人不公平，从而一方申请工程造价司法鉴定，引发工程价款结算依据到底是适用鉴定结论或是审计结论的争议。针对该问题尚未有法律法规的明文规定，笔者梳理了部分高院出台的司法文件及不同级别的裁判案例，以期为审计结论与鉴定结论的适用争议提供借鉴和参考。
二
裁判规则
（一）审计部门无正当理由长期未具审计结论，承包人可以申请工程造价司法鉴定
1.裁判理由典丰投资
《重庆市高级人民法院、四川省高级人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件若干问题的解答》（2022.12.28生效）五、当事人请求以审计单位的审计意见作为确定工程造价依据的，如何处理？答：建设工程施工合同未约定工程造价以审计单位的审计意见或者财政评审机构作出的评审结论为准，当事人请求以审计单位作出的审计意见、财政评审机构作出的评审结论作为确定工程造价依据的，人民法院不予支持。建设工程施工合同约定工程造价以审计意见为准，但审计单位未能出具审计意见的，人民法院应当对审计单位未能出具审计意见的原因进行审查，区分不同情形分别作出处理：（一）因承包人原因导致未能及时进行审计的，如承包人未按照约定报送审计所需的竣工结算资料等，承包人请求以申请司法鉴定的方式确定工程造价的，人民法院不予支持；（二）因发包人原因导致未能及时进行审计的，如发包人收到承包人报送的竣工结算资料后未及时提交审计或者未提交完整的审计资料等，可视为发包人不正当地阻止条件成就，承包人请求以申请司法鉴定的方式确定工程造价的，人民法院予以支持；（三）因审计单位原因未及时出具审计意见的，人民法院可以函告审计单位在合理期间内出具审计意见。审计单位未在合理期间内出具审计意见又未能作出合理说明的，承包人请求以申请司法鉴定的方式确定工程造价的，人民法院予以支持。
《湖南省高级人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件若干问题的解答》（湘高法〔2022〕102号，2022.11.17生效）十三 、审计部门明确表示无法审计或拖延审计如何处理？行政审计或财政评审部门明确表示无法进行审计，或在约定期限及合理期限内无正当理由未出具审计结论，当事人就工程价款结算无法达成一致申请司法审计鉴定的，应予准许。
《福建省高级人民法院建设工程施工合同纠纷疑难问题解答》（2022年）26.长期未作出财政评审结论或财政评审结论违背合同约定的当事人申请司法鉴定是否准许？财政评审部门在收到发包人提交的结算文件后未出具财政评审结论，当事人申请司法鉴定的，应向财政评审部门核实，了解无法出具财政评审结论的具体原因。同时，应向财政评审部门出具书面函件，给予财政评审部门完成财政评审的合理期限，并告知未按时完成评审作出结论的，将依当事人申请启动司法鉴定。在合理期限届满后，财政评审部门无正当理由仍未出具财政评审结论的，支持当事人的司法鉴定申请。
《山东省高级人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件若干问题的解答》（2020.11.16生效）3、政府投资和以政府投资为主的建设项目，合同约定以行政审计、财政评审作为工程款结算依据的，如何处理？政府投资和以政府投资为主的建设项目，合同约定以行政审计、财政评审作为工程款结算依据的，按照约定处理；但发包人故意迟延提交审计或妨碍审计条件成就，以及行政审计、财政评审部门明确表示无法进行审计或无正当理由超出合同约定的审计期限三个月，仍未作出审计结论、评审意见的，当事人申请对工程造价进行司法鉴定，应当准许。
《河北省高级人民法院关于印发〈建设工程施工合同案件审理指南〉的通知》（冀高法〔2018〕44号，2018.6.13生效）21．审计机关严重超出合同约定的期限未作出审计结论，发包人以此为由拒付工程款的，发包人无法举证证明审计机关具有正当理由不能出具审计结论的，当事人申请对工程造价予以司法鉴定，人民法院应予支持。
根据上述司法文件，合同约定以政府审计作为工程款结算依据的，应当按照约定处理；但政府审计部门长期拖延不予出具审计报告的，承包人申请对工程造价进行司法鉴定的，应当准许。
2.裁判案例
【案例1】盘锦辽东湾新区管理委员会与沈阳北方建设股份有限公司、中国医科大学附属盛辽东湾分院建设工程施工合同纠纷案[（2018）最高法民终258号]
最高人民法院认为，关于工程价款结算依据。本案中，《施工合同》第五条约定：“最终结算按照发包人委托的中介机构及上级审计部门实际审核的结果为准”。案涉工程于2013年年底至2014年年初陆续竣工并交付使用后，双方亦按照上述约定对工程价款进行结算，北方建设公司向辽东湾管委会移交了工程结算报告及相关附随资料，辽东湾管委会审核后将相关结算资料移交盘锦市审计局，盘锦市审计局于2014年7月18日委托中成建正咨询公司对案涉工程进行结算审核。但从2014年7月18日起至本案提起诉讼时，审计机构历时两年多仍未出具结算审核结果，辽东湾管委会在本案一审期间提交的相关报告，仍未经上级审计部门审核确认，这导致北方建设公司的工程款数额迟迟不能得到确认。由于审计部门的审计不是确定工程价款的唯一方式，工程价款可以通过司法鉴定的方式予以确定，为解决工程款久拖不决的问题，一审法院根据北方建设公司的申请，委托鉴定机构对案涉工程造价进行司法鉴定，符合本案实际，亦不违反法律规定，并无不当。辽东湾管委会并无充分证据证明一审鉴定意见抬高了工程造价，导致发包人多付工程款。据此，一审法院依据鉴定结论认定工程价款，并无不当，辽东湾管委会依据《施工合同》第五条的约定否定鉴定结论作为结算依据，本院不予支持。
【案例2】洛阳路创实业有限公司与洛阳龙丰建设投资有限公司、江西金达莱环保股份有限公司建设工程施工合同纠纷案[(2021)豫民申7443号]
河南省高级人民法院认为，案涉项目涉及政府采购，必须接受审计机关的审计监督。2018年10月5日路创公司和金达莱公司签订的《补充协议》明确约定，工程最终结算价为审计价的93%，该约定是双方当事人真实意思表示，双方当事人均应遵照履行。《政府投资项目审计规定》第九条规定：“审计机关对列入年度审计计划的竣工结算审计项目，一般应当在审计通知书确定的审计实施日起三个月内出具审计报告，确需延长审计期限的，应当报经审计计划下达机关批准。”案涉项目2019年1月已经竣工验收并投入使用，关于审计结论迟迟未能出具的原因各方当事人说法不一，但金达莱公司也未提交充分证据证明是路创公司原因导致审计不能进行。在审计部门无正当理由长期不出具审计结论的情况下，经当事人申请，人民法院可以通过司法鉴定的方式确定工程价款。一审审理中，路创公司提交了单方委托所作出的《结算报告》，金达莱公司并不认可，根据《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释（二）》第十三条“当事人在诉讼前共同委托有关机构、人员对建设工程造价出具咨询意见，诉讼中一方当事人不认可该咨询意见申请鉴定的，人民法院应予准许，但双方当事人明确表示受该咨询意见约束的除外”的规定，该竣工结算报告不能作为路创公司与金达莱公司之间的结算依据。在此种情况下，原审法院应向双方当事人释明，双方可共同协商选定鉴定机构，并由人民法院委托司法鉴定以确定工程造价。二审法院在未查明审计结论长期无法形成的原因，又未向路创公司释明的情况下，径行以审计尚未结束，审计结论未最终确定为由驳回路创公司的起诉属于适用法律错误。
（二）因发包人原因不正当地阻止政府审计条件成就或审计部门无法出具审计结论的，承包人亦可以申请工程造价司法鉴定
1.裁判理由
《河北省高级人民法院建设工程施工合同案件审理指南》（冀高法〔2023〕30号，2023.5.19生效）15.在承包人或实际施工人提交完整的结算文件后，发包人在一年内未提交行政审计或财政评审部门的，或行政审计或财政评审部门明确表示无法进行审计，或在约定期限及合理期限内无正当理由未出具审计结论，当事人申请对工程造价予以司法鉴定，人民法院应予支持。
《重庆市高级人民法院、四川省高级人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件若干问题的解答》（2022.12.28生效）明确答复，因发包人原因导致未能及时进行审计的，如发包人收到承包人报送的竣工结算资料后未及时提交审计或者未提交完整的审计资料等，可视为发包人不正当地阻止条件成就，承包人请求以申请司法鉴定的方式确定工程造价的，人民法院予以支持。
《河南省高级人民法院民四庭关于建设工程合同纠纷案件疑难问题的解答》（2022年）18、双方合同约定以审计为结算依据，在当事人起诉时尚未审计的，能否对工程造价进行鉴定？双方施工合同约定以审计为结算依据的，对双方当事人具有约束力。但是，如果因发包人原因未进行审计或者发包人怠于履行合同约定配合审计义务，导致未能审计或者未能完成审计的，承包人可以起诉通过工程造价鉴定进行工程款结算。
《湖南省高级人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件若干问题的解答》（湘高法〔2022〕102号，2022.11.17生效）十三 、审计部门明确表示无法审计或拖延审计如何处理？行政审计或财政评审部门明确表示无法进行审计，或在约定期限及合理期限内无正当理由未出具审计结论，当事人就工程价款结算无法达成一致申请司法审计鉴定的，应予准许。
《福建省高级人民法院建设工程施工合同纠纷疑难问题解答》（2022年）26.长期未作出财政评审结论或财政评审结论违背合同约定的当事人申请司法鉴定是否准许？财政部门对财政投资的评定审核是国家对建设单位基本建设资金的监督管理,不影响发包人与承包人合同效力及履行。但是，建设工程施工合同明确约定以财政评审结论作为结算依据的，财政评审结论应当作为建设工程价款结算的依据。在承包人或实际施工人提交完整结算文件后，发包人在一年内未提交财政评审部门的，视为各方当事人无法以财政评审完成建设工程价款结算，可以同意当事人的司法鉴定申请。
《山东省高级人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件若干问题的解答》（2020.11.16生效）也明确答复，发包人故意迟延提交审计或妨碍审计条件成就，当事人申请对工程造价进行司法鉴定，应当准许。
《四川省高级人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件若干疑难问题的解答》（川高法民一〔2015〕3号，2015.3.16生效）17．政府审计部门审计结果能否作为合同结算依据？政府投资的建设工程施工合同结算纠纷，发包人主张以政府审计部门审计结果作为工程造价结算依据的原则上不予支持，但当事人在合同中有明确约定的除外。当事人在合同中明确约定工程价款以政府审计部门审计结果作为结算依据，并约定了审计时间，在合同约定的审计时间内非因承包人原因未作出审计结论，或虽未约定审计时间，经承包人催告，发包人未在合理期限内送交政府审计部门审计的，承包人主张按照双方签章确认的送审结算价结算工程价款的，可予支持。政府审计部门审计结论明确部分项目已经超出政府投资项目，但合同明确约定属于施工内容的，承包人主张支付工程价款的，应予支持。
根据上述司法文件，因发包人未及时提交审计或者未提交完整的审计资料等原因不正当地阻止条件成就，或审计部门无法出具审计结论的，承包人申请工程造价司法鉴定的方式确定工程造价的，人民法院应予以支持。
2.裁判案例
【案例1】湖南紫都城镇建设开发有限公司与湖南业达建设有限公司及浏阳市官渡镇人民政府建设工程施工合同纠纷案[（2019）最高法民再56号]
最高人民法院认为，紫都公司与业达公司在《道路工程施工承包合同》中约定工程结算按现行长沙市政定额标准计取，工程最终造价及支付以财政、审计部门最后审计结果为最终结算依据。虽然紫都公司及官渡镇政府均主张工程造价应以财政、审计部门最后审计结果为最终结算依据，但在上述道路工程已使用近两年的情况下，紫都公司尚未向相关财政、审计部门提交工程建设资料，启动财政、审计部门审计。在本案审理过程中也无法提供审计结果，故一审法院根据业达公司的申请，依法委托湖南日升工程咨询有限公司对业达公司完成的工程进行造价鉴定，该鉴定机构作出湘日（2016基）鉴字111号《工程造价鉴定报告》，该鉴定报告可以作为认定涉案工程造价的依据。
【案例2】陕西太白山投资集团有限公司与江西省中业景观工程安装有限公司、宝鸡太白山生态发展有限公司建设工程施工合同纠纷案[（2021）最高法民申1175号]
最高人民法院认为，原审法院业已查明，投资公司、中业公司、生态公司三方当事人于2014年1月19日签订《陕西省建设工程施工合同》后，中业公司开始施工，设计单位、监理单位及施工单位于2014年4月26日在工程竣工验收申请报告书上加盖公章。在案涉工程项目已经投入使用至今长达六年，建设方中业公司仍未能得到工程款的情形下，一审法院结合陕西正大项目管理咨询有限公司于2019年12月19日出具的陕正咨（2019）造价鉴定第1240号工程造价鉴定意见书确定的案涉工程总造价，确认案涉工程款为19442745.28元。鉴于案涉工程竣工后经投资公司验收，并且已经投入使用，投资公司并未提交证据证明系中业公司的原因导致付款条件不能成就，故原审判决由投资公司承担审计不能并承担支付工程款责任并无不当。投资公司以案涉当事人约定优于法定，请求案涉工程的结算应该按照双方的约定进行处理，不仅与其验收并且已经将案涉工程投入使用的行为相悖，且与上述鉴定结论不符。故投资公司的该项再审请求，本院不予支持。
【案例3】吴某与灵武市卫生健康局、宁夏威翔建筑工程有限公司建设工程施工合同纠纷案[（2021）宁01民终925号]
宁夏回族自治区银川市中级人民法院认为，关于灵武市卫健局未付威翔公司的工程款金额及付款条件是否成就问题。扣除已支付的工程款后，灵武市卫健局下欠威翔公司工程款4320527.36元，扣除威翔公司应承担11％的税金后，灵武市卫健局欠付威翔公司工程款3845269.36元。灵武市卫健局与威翔公司签订的《建设工程施工合同》虽然约定结算审计局审定并通过项目审批单位项目验收后，拨付至审定价总额的95％，但经本院多次告知灵武市卫健局推进审计工作进度后，灵武市卫健局明确表示涉案工程因不符合审计条件无法审计；而涉案工程也早已于2018年11月19日经灵武市卫健局竣工验收合格，虽然灵武市卫健局不是涉案项目的审批单位，但截止目前，工程竣工已两年多，灵武市卫健局也未提供证据证明其单位积极推进了该项工作。据此，灵武市卫健局应当支付95％的工程款。关于5％的工程质保金，依据威翔公司与灵武市卫健局签订的《建设工程施工合同》约定：“工程缺陷责任期为12个月，缺陷责任期自工程竣工验收合格之日起计算发包人在质量缺陷期满后14天内，将剩余保修金和利息返还承包人。”涉案工程于2018年11月19日已经竣工验收合格，质保金的返还条件也已成就。质保金应与95％的工程款一并支付。灵武市卫健局作为工程发包方，依据《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释》第二十六条第二款“实际施工人以发包人为被告主张权利的，人民法院可以追加转包人或者违法分包人为本案当事人。发包人只在欠付工程价款范围内对实际施工人承担责任。”的规定，其应在欠付威翔公司工程款3845269.36元的范围内向吴某承担付款责任。（该案例来源：《最高人民法院第六巡回法庭裁判规则》，人民法院出版社，2022年版，P201）
（三）政府审计结论明显存在不真实、不客观、不合理的，应允许当事人补充鉴定、重新质证等方法纠偏，甚至应准许当事人启动工程造价司法鉴定
1.裁判理由
《2015年全国民事审判工作会议纪要》49、依法有效的建设工程施工合同，双方当事人均应依约履行。除合同另有约定，当事人请求以审计机关作出的审计报告、财政评审机构作出的评审结论作为工程价款结算依据的，一般不予支持。合同约定以审计机关出具的审计意见作为工程价款结算依据的，应当遵循当事人缔约本意，将合同约定的工程价款结算依据确定为真实有效的审计结论。承包人提供证据证明审计机关的审计意见具有不真实、不客观情形，人民法院可以准许当事人补充鉴定、重新质证或者补充质证等方法纠正审计意见存在的缺陷。上述方法不能解决的，应当准许当事人申请对工程造价进行鉴定。
《湖南省高级人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件若干问题的解答》（湘高法〔2022〕102号，2022.11.17生效）十三 、当事人约定以行政审计、财政评审作为工程款结算依据典丰投资，一方以审计、财政评审结论不真实、客观要求重新鉴定如何处理？当事人约定以行政审计、财政评审作为工程款结算依据的，按约定处理。当事人有证据证明审计结论不真实、客观，法院可以准许当事人补充鉴定、重新鉴定或者补充质证等方法对争议事实做出认定。
《福建省高级人民法院建设工程施工合同纠纷疑难问题解答》（2022年）26.长期未作出财政评审结论或财政评审结论违背合同约定的当事人申请司法鉴定是否准许？通常情况下，对财政评审结论仅作程序性审查。评审程序合法的，财政评审结论可以作为认定建设工程价款的依据。但是，当事人有证据证明财政评审结论具有不真实、不客观的情形违反法律规定或合同约定的，应对财政评审结论进行实质审查。注意审查以下问题：（1）财政评审事项及范围与讼争建设工程是否一致；（2）财政评审资料是否全面完整，财政评审依据是否正确合理；（3）财政评审方法是否科学、是否符合实际情况；（4）财政评审程序是否符合法律规定及技术规范要求；（5）财政评审结论是否具体明确，是否与合同约定、已查明的事实存在矛盾；（6）财政评审结论的形式是否符合法定要求。存在以上情形，又无法弥补，导致财政评审结论不能采信的，对当事人的鉴定申请予以准。
根据上述司法文件，政府审计结论存在明显不真实、不客观、不合理之处的，应当准许当事人补充鉴定、重新质证或补充质证等方法纠正政府审计存在的错误，上述方法仍不能解决的，应当准许当事人申请对工程造价进行鉴定。
2.裁判案例
【案例1】海南三亚湾新城开发有限公司与海南第二建设工程有限公司、海南省三亚市人民政府建设工程施工合同纠纷案[（2021）最高法民申1739号]
最高人民法院认为，根据原审法院查明的事实，二建公司与新城公司合同约定以海南省三亚市财政局投资评审中心审核结果46452649.33元作为预算造价，该价格亦为中标合同价。三亚审计局出具审计报告核定案涉工程造价为32060988.03元，远低于预算造价和中标合同价，仅为69%。而二建公司于原审中表示在施工过程中有增加签证工程量并提供相应签证作为证据予以证明。新城公司虽表示签证只是证明工程量有变更，同时主张工程量有减少，但却未对其主张提供证据予以证明。事实上，案涉工程经竣工验收交付使用多年，三亚审计局未能在合理期限内作出审计报告。一般而言，人民法院审理工程价款结算纠纷案件中，如果当事人明确约定“竣工结算以审计部门评审结果为准”，则应尊重当事人的意思自由，按照约定处理；这并不影响人民法院对审计机构出具报告的合法性、合理性负有审查义务及权力，实践中不宜不经审查就直接予以采纳。如经审查，确有证据证明审计意见（或结论）存在明显不真实、不客观、不合理之处，该审计意见则不应作为认定案涉工程价款结算的依据。该观点亦可见于《2015年全国民事审判工作会议纪要》第49条关于“承包人提供证据证明审计机关的审计意见具有不真实、不客观情形，人民法院可以准许当事人补充鉴定、重新质证或者补充质证等方法纠正审计意见存在的缺陷。上述方法不能解决的，应当准许当事人申请对工程造价进行鉴定”的内容。原审中，新城公司曾质询鉴定机构并认为其并未采取合同约定的定价标准；鉴定人员回复称送鉴的财评文件“未与合同装订成一本”“未加盖骑缝章”“并非合同附件”。经查，送鉴材料系由二建公司送鉴、经过双方质证确认；又因《施工合同》属于认定本案基本事实的核心证据，且合同副本在送至鉴定机构前已经双方质证确认，新城公司并未提出异议。故新城公司于申请再审期间主张《鉴定意见书》未依据合同附件2中的财评单价明细和签证项目单价出具鉴定意见、原审法院因采信《鉴定意见书》导致认定事实有误等，理据不足，本院不予支持。而新城公司于二审庭审中称，《审计报告》中的工程款数额只是“预估价、并非固定总价”，另一方面又于申请再审期间请求本院，按照三亚审计局出具的《审计报告》确定案涉工程结算价款；显然，新城公司于本案所述内容，逻辑难以自洽。因此，原审法院根据公平原则以及前述案件情况，并综合考虑双方对工程结算款存在分歧、审计报告与施工事实不符等因素，准许二建公司申请对工程造价进行鉴定，并认为鉴定机构对另行组价、子目套用定额错误等问题的回复均已作出合理合法的解释，遂以《鉴定意见书》作为认定案涉工程价款的依据，符合本案实际情况，并非“以鉴代审”，处理意见亦较为公允，本院予以认可。而新城公司虽主张原审法院适用法律错误且“以鉴代审”、相应证据未经质证、鉴定程序违法等，但却未能提供充分、有效的证据予以证明，故本院不予支持。
【案例2】黄厚忠与郴州市发展投资集团有限公司建设工程施工合同纠纷案[（2020）最高法民终630号]
最高人民法院认为，《施工合同》专用条款第25.4条约定，……（3）本工程人工工资单价按湘建价[2009]396号文件市场工资单价执行，施工期间如人工工资、机械设备费用发生变化以及政府或其授权的相关职能部门的文件规定进行调整……。郴州市审计局出具的郴审报〔2018〕26号审计报告载明，由于两湖工程是BT项目，审计依据2012年12月4日郴州市人民政府办公室《关于市城区政府投资BT项目竣工结算审计有关问题的会议备忘录》的规定，按施工同期最低人工工资标准计取。按最低工资标准计取比按市场工资标准少597.55万元，施工单位对此持不同意见。根据原审查明的事实，案涉工程已由合同约定的BT项目转为了普通建设工程项目，审计报告以对BT项目的相关规定计取最低人工工资标准，与合同约定不符。原审认定审计报告并未完全依据合同约定的计价方式进行审计，且审计结果已不予调整，如依据审计报告结算将违反合同约定，并无不当。
三
律师评注
司法实务中主流观点认为，建设工程施工合同未约定工程造价以政府审计结论为准，当事人请求以政府审计单位确定工程造价为依据的，人民法院不予支持。但建设工程施工合同约定工程造价以政府审计结论为准的，应当尊重当事人约定。
针对审计单位长期未出具审计结论，对其未出具的原因应进行审查，若系承包人原因造成的，其申请工程造价司法鉴定不应准许；若系发包人原因造成的，应当支持承包人申请工程造价司法鉴定；若因政府审计单位未在合理期限内出具审计意见又未能作出合理说明的，亦应当准许承包人申请工程造价司法鉴定。
司法实践中审计单位未在合理期限内出具审计结论的“合理期限”应当为多长时间？若合同中未约定审计期限，可以参照《政府投资项目审计规定》第九条：“审计机关对列入年度审计计划的竣工结算审计项目，一般应当在审计通知书确定的审计实施日起三个月内出具审计报告，确需延长审计期限的，应当报经审计计划下达机关批准”的规定认定“合理期限”的期间。
四
延伸阅读
1.建设工程施工合同仅约定以“审计”作为工程价款结算依据，不能当然推定该审计为政府审计
建设工程施工合同仅约定“审计”为结算依据，属于约定不明确、不具体，该审计也可能是第三方造价机构的审计、发包方内部的审计，因此，不能直接推定该“审计”就是政府审计。最高人民法院在（2020）最高法民申3900号民事裁定书中认为，案涉《施工合同》“合同条款专用部分”第33.2.5（b）条约定，待竣工验收合格后签订保修合同，工程结算经审计审核后，支付到总工程价款的95%，其余5%作为质量保证金，待缺陷责任期满后一次性付清。第36.1.2条约定，发包人应当在收到承包人提交的相关竣工结算报告和完整的竣工结算资料后的90天内完成审核，并提出审查意见。第36.1.6条第（1）项约定，如果监理人、发包人、审计人不同意或不能证实该竣工结算报告中某些部分，承包人应根据监理人、发包人、审计人的合理要求，进一步提供任何必要的资料并就双方所达成的一致意见对该竣工结算报告进行修改，承包人应编制并向发包人提交这种经三方同意的竣工结算报告。由上述约定可知，案涉《施工合同》虽然存在“审计”的字样，但并未明确审计主体。海淀区政府委托昊海造价公司对涉案工程结算进行审核，昊海造价公司于2015年9月15日出具《决算审核报告》，圆明园管理处和新兴建宇公司均盖章确认，应当认定审计工作已经完成。圆明园管理处主张该审核报告应由海淀区常务会审议通过后，方能作为结算依据，但合同并未约定竣工结算报告需经海淀区常务会审议。从《批复意见书》内容看，决算审核报告已经通过政府相关部门的审议，海淀区审计局、财政局均盖章确认，能够认定案涉工程款项的审计工作已完成，工程款支付条件已经成就，圆明园管理处应当根据《施工合同》约定支付新兴建宇公司工程价款。一、二审判决驳回新兴建宇公司的诉讼请求，依据不足。指令北京市高级人民法院再审本案。
2.双方通过结算协议确认了工程价款，政府审计结论不影响双方结算协议
《河北省高级人民法院建设工程施工合同案件审理指南》（冀高法〔2023〕30号，2023.5.19生效）16.在双方当事人已经通过结算协议确认了工程结算价款并已基本履行完毕的情况下，国家审计机关作出的审计结论或财政评审意见，不影响双方结算协议的效力。
根据审计法的规定，国家审计机关对工程建设单位进行审计是一种行政监督行为，审计人与被审计人之间因国家审计发生的法律关系与当事人之间的民事法律关系性质不同。当事人自愿原则是民事法律关系中的一项基本原则。当事人可以根据自己的判断去从事民事活动，国家一般不干预当事人的自由意志，充分尊重当事人的选择。审计机关的审计行为属于一种行政监督行为，通常情况下不能干预当事人之间正常的民事行为，除非建设工程合同的当事人在协议中另有约定，否则不能对工程价款结算产生影响。当事人之间关于工程价款的协议是基于当事人的真实意思表示，在不违反法律法规强制性规定的情况下，应当为有效。因此，建设工程合同的价款结算，如当事人已通过协议进行了约定，应以当事人的约定为依据，审计机关所作出的审计报告并不能影响结算结果。[参见《重庆建工集团股份有限公司与中铁十九局集团有限公司建设工程合同纠纷案》，载《最高人民法院公报》2014年第4期(总第210期)]。综上可知，当事人已经通过结算协议确认了工程结算价款，审计结论不影响双方结算协议，应以结算协议作为结算依据。
五
裁判依据
（一）《民法典》
第一百五十九条 附条件的民事法律行为，当事人为自己的利益不正当地阻止条件成就的，视为条件已经成就；不正当地促成条件成就的，视为条件不成就。
第四百六十五条 依法成立的合同,受法律保护。
依法成立的合同,仅对当事人具有法律约束力,但是法律另有规定的除外。
第七百九十三条 建设工程施工合同无效,但是建设工程经验收合格的,可以参照合同关于工程价款的约定折价补偿承包人。
建设工程施工合同无效,且建设工程经验收不合格的,按照以下情形处理:
(一)修复后的建设工程经验收合格的,发包人可以请求承包人承担修复费用;
(二)修复后的建设工程经验收不合格的,承包人无权请求参照合同关于工程价款的约定折价补偿。
发包人对因建设工程不合格造成的损失有过错的,应当承担相应的责任。
（二）《建筑法》
第十八条 建筑工程造价应当按照国家有关规定，由发包单位与承包单位在合同中约定。公开招标发包的，其造价的约定，须遵守招标投标法律的规定。
发包单位应当按照合同的约定，及时拨付工程款项。
（三）《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释（一）》
第十九条 当事人对建设工程的计价标准或者计价方法有约定的，按照约定结算工程价款。
因设计变更导致建设工程的工程量或者质量标准发生变化，当事人对该部分工程价款不能协商一致的，可以参照签订建设工程施工合同时当地建设行政主管部门发布的计价方法或者计价标准结算工程价款。
建设工程施工合同有效，但建设工程经竣工验收不合格的，依照民法典第五百七十七条规定处理。
作者：吴利波 杨贺飞 转载于公众号：大成郑州办公室
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